彭　谦　马雅琦　

中国是一个多民族国家，民族事务治理是公共事务治理的重要组成部分，运用法治解决民族问题和治理民族事务的成功与否关乎国家统一、民族团结、社会稳定。2014年中央民族工作会议提出：“用法律来保障民族团结，增强各族群众法律意识……顺应历史趋势，把推进民族事务治理法治化做深做实”。2017年国家专门出台“依法治理民族事务”相关文件，首次正式提出“依法治理民族事务”。

2019年，党的十九届四中全会提出要坚持和完善民族区域自治制度，全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确：“坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，坚持各民族一律平等，坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，保证民族自治地方依法行使自治权，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。”这意味着推进民族事务治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国特色社会主义制度的重要方面，民族事务治理应当在坚持中完善，在完善中创新。

在改革开放与社会转型过程中，各民族跨区域流动引发了民族因素向全疆域撒播，使民族事务成为全域性、全局性事务，也使民族事务从政策性事务向社会性事务转变。同时，社会矛盾和社会问题呈多发态势，民族问题彰显“增多、超强”特点，民族团结与权益保障在民族事务中的核心地位更加凸显，运用法治方式解决民族问题和处理民族事务显得尤为紧迫。因此，从法治视角开展民族事务治理研究，对依法治理民族事务和促进民族团结就更具现实意义。

一、依法治理民族事务的基本内涵

民族事务是涉及民族因素的公共事务，具有民族性和公共性，通常指与少数民族或民族地区相关的公共事务，体现为少数民族群众的共同利益，主要涉及政治、经济、文化、教育、社会等领域。这些事务是关系到某个或某些少数民族以至中华民族共同体利益的事务，具体包括民族区域自治的实施、民族地区社会改革发展、国家对少数民族和民族地区帮扶、民族关系维护、少数民族事业发展、少数民族权益保障等方面。与一般公共事务相比，民族事务具有较强的政治性、政策性、民族性、敏感性。

（一）法治与民族事务的关系

法治是相对人治而言的，现代“法治”是对“法制”的超越，追求“良法善治”，体现善治精神、民主精神、人权精神、公正精神、理性精神、和谐精神。在城市化进程中，随着各民族人口跨区域流动，民族因素嵌入社会结构，民族事务治理难度和成本不断攀升，公权力边界模糊与运行不规范、民族权益保障等问题迫切需要依法限制公权与保护私权。

其一，法治限制政府权力。法治是规则之治，意味着政府一切权力由法律赋予，一切行为受法律制约。在行政机构改革过程中，因对权力的精细化设计不足，导致一些权力主体间在管理涉民族因素的公共事务方面界限模糊、职能交叉重叠、事权不规范。民族事务治理要实现现代化，就须以法律的形式赋予和明确治权。对于出现的不严格执法、不公正执法、选择性执法等行为，更需借助法律手段制约与规范。因此，以体现“善治精神”的规则之治赋权与限权，是实现民族事务“善治”的根本方式。

其二，法治评判社会行为。法律本身就是规则化、形式化、客观化的公共理性。少数民族长期居住在封闭的社会环境，对习惯法或道德伦理有高度的认同。少数民族来到城市，在社会互动中，形成了具有血缘、地缘、业缘的社会初级网络。面对生活中的矛盾纠纷，往往会以原有认同的规约伦理为评判标准，通常会请具有同质性的初级社会群体帮助，其实这也是一些涉民族因素群体性事件不可忽视的原因。显然，基于少数民族对法治的非均衡性认同所呈现出的公共理性缺失与法治意识淡薄，确需弘扬法治理性精神，引导民众树立“宪法法律至上”理念，形成自觉依法看问题和解决问题的法律性格。

其三，法治保障正当权益。法治是公平正义的化身。少数民族因语言、文化、风俗习惯等方面差异而产生的共同需求，其背后隐含的是群体的共同利益或权益。实践各民族平等是社会公平正义的应有之义，需要正确处理共同性与差异性，在不强化和固化差异的前提下，充分尊重和满足少数民族群众基于差异而产生的需求，使他们与其它民族享有同等的尊言和发展机会。这些共同需求的实现须借助法律形式予以确认和规范。同时因法律是理性之规则，可帮助克服公众对少数民族差异性需求的敏感性和畏难情绪，也可消除民众的一些不正确认识与刻板印象。

可见，社会转型引发的民族事务自身变化对善治、理性、公正精神的强烈渴望，亟需以法治来限制政府权力、评判社会行为、保障合法权益。

（二）治理与民族事务的关系

治理是基于法治、正义、平等理念而生，是对以往“管理”和“统治”的替代与超越，在政府与社会的相互作用中逐渐形成的一种公共管理框架。在这个框架内主体间的关系是平等、开放、合作、相互依赖的，其本质在于不绝对依靠政府的权威或制裁，关键在于吸纳社会力量的积极参与，更强调价值理性和社会本位。改革开放40年来，民族事务历经了管理向治理的转变，对于民族事务与治理的审视，应放入社会转型的大格局中去观察。

首先，治理是对权力运行的重构。在社会变迁过程中，随着市场经济的发展与利益的日益多元化，涉及少数民族群体的公共利益问题也愈加突出，民族事务也愈加繁复。传统社会政府权力单向度运行管理公共事务的方式，在利益分化与民主意识抬升的现代社会，已难以有效调和不同主体间的利益分歧，唯有让社会不同主体参与到公共事务的管理中，正确表达诉求，以实现公共利益公正合理分配。显然，需要吸纳社会和民众力量，突破权力单向度运行的管理模式，重构多元主体共治模式。

其次，治理是对公共理性的培育。公共理性是现代社会的一个重要特征。在城市化过程中，人口流动打破了传统的封闭性社会结构，渐成各民族互动互嵌的开放性社会结构，涉民族因素的经济、文化、教育等事务也越来越社会化，可以预测在未来民族事务社会性和公共性会不断趋强。伴随着现代社会民族事务公共性的提升，越来越需要暗含公共理念和理性精神的方式与规则调整，同时也是公共理性浸润人心和规则意识发育成长过程，这有助于培育和提升公共理性精神。

总之，社会转型引发的利益多元、民主意识抬升、民族事务公共性趋强需要民族事务从传统管理走向现代治理，实现民族事务“善治”之理想目标。

（三）依法治理民族事务

依法治理民族事务是依法治国方略在民族事务治理中的具体化，也是国家在涉及民族因素的公共事务领域执政理念和执政方式的转变，其实质是法治从国家、政府层面向社会层面转移与深化，也是社会发展理念和价值及运行机制的调整与转变。具体是指以维护少数民族群体合法权益和促进族际关系和谐为目标，多元主体在政府主导的平等、开放、合作的公共事务管理框架内，运用法治思维和法治方式，协同管理民族事务持续互动之过程。

与传统民族事务管理相比，法治视域下的民族事务之治有新的特点：其一，治理主体的多元性，公权力不再是单一治理主体，社会组织和广大民众将被广泛吸纳到治理体系中，权力运行模式将实现多向度运行；其二，治理环境的复杂性，特别是基于依法而治形成的社会环境，在法律的制定、实施、监督三因素相互作用下促进或阻碍治理。其三，治理主体的协同性，各主体间是平等的，但党委政府依然具有决定性作用；其四，治理方式的综合性，法治仅作为主要方式，还将辅之以德治、数字治理等其它方式。

二、依法治理民族事务的困境

党的十八届三中全会提出“加强和创新社会治理”以来，中国民族事务治理创新发展，形成了党委领导、政府负责、有关部门协同、社会参与的治理格局。随着社会转型和改革深化，民族事务内容也与时俱变，民族事务治理模式遇到新挑战。

（一）民族事务治理主体的不适应性

治理主体作为治理的实施者，一般可界定为直接或间接参与治理活动过程的个人、团体或组织。由于中国社会的急剧转型，民族事务治理体系呈现出不适应性：首先，治理主体单一性和权力运行单向性。受中国传统社会“官本位”思想影响，社会治理长期被国家权力垄断，尤其对具有特殊性的民族事务，政府作为治理主体，在治理过程中同时兼具“运动员”与“裁判员”双重角色，而社会组织、民众多被排除在治理之外，各民族公民参与治理的意愿和诉求未能完全实现。如，对于城市内发生的涉民族因素矛盾纠纷，可借助于社会自治组织或社会团体（社区、商会、民族团结促进会）力量化解，这既有助于鼓励社会组织参与社会事务，也可节省行政资源，降低行政成本。其次，治理能力与时代发展不适应。民族事务治理出现单极化增长现象，治理能力与治理法治化发展失衡，法治的实施与各类主体的认识、理解、认同与消化不平衡，以致出现治理主体中心主义、治理碎片化、有法不依、超越法定职权等现象。如在法治政府建设过程中，一些民族事务治理的公权力部门，往往认为涉民族因素问题敏感特殊，更侧重于问题处理的结果，易忽略一些程序性环节和规定。

（二）民族事务治理客体的特殊性

民族事务治理客体是指治理的对象，一般包括治理所要解决的民族问题和治理政策所要发生作用的各少数民族乃至整个中华民族。民族问题是社会性和民族性的社会矛盾，中国的民族问题是社会发展和民族过程规律性的表现，是民族问题固有特性在当代的必然反映，具体表现在民族地区发展加快与人口素质偏低相互影响、民族间交往交流交融趋强与民族矛盾纠纷增多相互影响、线上涉民族因素网络舆情与线下民族问题相互影响、境外敌对势力渗透与境内民族问题相互影响等方面。这些多因素的相互影响与交织，不仅使民族问题更加复杂，也更难治理。民族是同质性的共同体，各民族均有本民族的特点，一般表现在历史渊源、生产方式、语言、文化、风俗习惯、心理认同等方面。受民族特点等诸因素影响，各民族在经济发展、受教育程度、风俗习惯、族际交往、心理认同等方面存在差异，这种差异正是抬升民族事务治理难度的关键所在。如，进入城市的少数民族群众，在互动过程中，与异质性社会成员发生矛盾纠纷，有些地方治理部门因其在语言、风俗习惯、宗教信仰等方面的差异，存在不愿管、不敢管、不会管现象。

（三）民族事务治理环境的复杂性

治理环境是指影响和作用治理的一切外部条件和因素的总和。十八届四中全会以来，中国法治环境已明显改善，法律法规体系逐步完备，法治监督体系逐步完善，各民族公民法治意识增强，但与实现依法治理实际需求尚有距离。

首先，法律法规制定滞后。国家涉及民族事务治理的三部重要法规，《民族区域自治法》颁布于1984年，修订于2004年；《城市民族工作条例》《民族乡行政工作条例》1993年颁布实施至今，仍未完成修订。这些法规已难以反映社会的客观需求，有些法规过于原则，缺少细化配套法规，操作弹性较大，易形成权力寻租空间，也会导致治理成本的无形攀升。地方涉民族事务法规制定，因其民族事务的敏感性和政治性，地方立法机构在制定涉民族事务法规时保持更加审慎，加之立法资源有限，民族事务与经济、民生等领域相比处于弱势，很难获取有限的立法资源。如关于少数民族流动人口服务管理工作，未有地方出台专门性规范的法规。

其次，权力监督体系不健全。一方面，公权力监督机制不完善，对民族事务治理相关部门行政执法和贯彻落实民族政策等行为监督不够。国家层面，仅有全国人大每隔几年一次的民族区域自治法实施情况督查，对国家机构及地方治理民族事务实情难以及时全面掌握；地方层面，对涉及民族事务的重大行政决策事项、行政执法等缺乏长效监督机制，虽有政府法制机构的绩效考核，但其监督也未触及到深层问题。另一方面，社会监督体系尚未形成，社会、民众对民族事务治理的参与度不高，监督政府责任意识不强，多体现在与自身利益相关方面或不会行使此方面权力。以互联网监督为例，因网络民主议事机制不健全和缺乏对网民正确引导，一些不明真相的网民，盲目跟帖或转发涉民族因素帖子，常常形成对政府的话语围攻，反而有违监督本意。

再次，民众法治意识薄弱。与十年前相比已有大幅提升，但还不能满足实现法治社会之需，仍存在民众对法的理解认知运用有限、违法违规、难以依法维权等现象；对社会治理的认知认同度低，关注参与公共事务治理意识不强，常常保持“看客心态”。如，长期生活在封闭社会结构的少数民族，因其受法治文化浸润较少，当生活场域发生变化后，他们在经济生活中与其它民族发生矛盾纠纷，易倾向于动员同族同乡以情绪化或非理性方式解决，缺少通过法律途径或正当程序去解决问题。

总之，从治理主体、客体、环境因素看，主体单一与治理能力不足、民族问题复杂性与民族差异性、立法滞后与法治意识薄弱成为当前民族事务治理的主要难题。

三、破解依法治理民族事务困境

民族事务治理是一项长期复杂的综合性工程，对多民族国家治乱兴衰有重要影响。在当代中国，解决民族事务治理困境已成为民族事务治理现代化的核心议题，从公共事务治理的理论逻辑和实践方向审视，需要从治理机制、治理方式、治理环境方面完善民族事务治理路径。

（一）构建多元主体协同共治格局

当前，民族事务治理风险叠加性与多元化不断加剧，传统的社会治理模式已难以适应，完善民族事务治理体系、构建多元主体协同共治格局是破解民族事务治理难题的首要任务。多元协同共治不仅能实现平等合作之治，填补社会力量在治理中的缺位，还可扫除单一治理的视觉盲区，实现熔铸多元治理主体的优势功能于一体之目标。“多元”意味着政府需要破除传统管理观念，增强平等合作意识，鼓励和邀约社会各类主体积极参与民族事务治理。“协同”意味着政府长期垄断民族事务治理的现状改变，治理主体处于平等地位，并按一定分工发挥特定作用。“共治”即共同参与民族事务治理，实质是开放平等合作之治，强调多元主体的参与，实现政府与社会良性互动和深度融合。要在素有“强政府”管理的民族事务领域实现多元协同共治，就应当进一步挖掘超越于行政机制和社会机制之上的新型制度框架和更具弹性的整合机制，使两种暗含张力的治理机制能在一种系统的框架下相互促进、和谐共生。

构建多元主体协同共治的民族事务治理格局，一方面应科学划分配置民族事务治权，整合政府、市场、社会等各类资源，适度释放治理空间，明确治理主体职责与作用，实现民族事务治权科学配置和高效运行；另一方面，应构建政府与社会合作机制，为社会组织提供合法生长空间，促进政府与社会组织在协同共治过程中共同成长和良性互动，实现政府与社会的有机合作与团结。

“善治”是政府与社会合作实现公共利益最大的化的过程，要求民族事务治理主体须持续提升治理能力。其一，提升政府治理能力。深植法治文化、治理文化、行政伦理，提高政府工作人员严格规范公正文明执法、依法应对网络舆情、依法处理涉民族因素矛盾纠纷等能力，进一步提高治理绩效。其二，提升社会治理能力。培养民族事务治理社会土壤，塑造社会治理微观基础，鼓励社会组织积极参与，推动社会组织深度融入治理结构。心理建设是社会治理的基础，要注重社会心理建设，培育民众理性、积极、健康的社会心态，模铸民众对公共事务治理的理性认同，凝聚治理主体共识，熔铸党领导下的多元治理主体于一体。

（二）创新民族事务治理方式

孟子曰：“徒法不足以自行”，法在社会治理中具有一定的局限性。可见，民族事务治理不仅要靠法治，还须辅之以它治。创新民族事务领域治理的关键在于转变治理方式，实现法治与其它治理方式之结合。一是法治与德治相结合。道德是社会的隐性制度，在社会治理过程中对人的社会行为进行引导与规范，与法律制度等“显性制度”交互影响，共同构建社会秩序。加强法治信仰与公民道德建设并重，培育和提升治理主体法治素养与道德修养，塑造和提升社会成员的道德品质和道德能力，发挥道德对法治的补充功能。二是行政管理与司法治理相结合。司法在社会治理中扮演着重要角色，被称为“微观社会矛盾纠纷的灵敏显示器和社会治理状态的预警机”。诉讼作为公共事务治理的有效方式，司法机关应在保持其中立性的前提下参与民族事务治理，通过司法途径调解和审判涉民族因素的诉讼案件，依法化解当事人之间的矛盾纠纷。三是法治与数字治理相结合。大数据技术通过对海量数据的快速收集与挖掘、及时研判与共享，成为支持社会治理科学决策和准确预判的有力手段。

（三）优化民族事务治理环境

社会治理实现法治化，不仅要求“政府治理”的法治化，还要求“社会自治”的法治化，这表明民族事务治理需要同步推进法治政府与法治社会建设，促进公权力主体依法行政与社会组织依法自治，为民族事务治理创造适宜的法治环境。

首先，构建软法与硬法相结合的法律法规体系。完备的法律法规体系是依法治理民族事务的规范基础和逻辑起点，是治理主体以法治思维和法治方式处理民族事务的基本依据。国家应加快立法进程，加强对涉民族类法律法规制定与修订，创制反映时代客观需求的法律法规。如重启城市民族工作条例与民族乡行政工作条例修订工作。履行国家立法机构指导立法和祛除法律冲突职能，指导民族地区制定符合实际的法规，对与国家上位法相冲突的地方性法规和政府规章，立法机构及时提出修改意见建议。地方应充分行使宪法法律赋予的立法权，创制和完善具有针对性预防和解决实践中问题的地方性法规和政府规章。如，贵州、云南出台的促进民族团结进步的地方性法规，是民族团结立法的创新者，值得思考和借鉴。

其次，完善民族事务治理监督体系。权力制约是法治的基本精神，行政权力能否受到法律的有效控制，是能否实现民族事务治理的关键，因此，必须构建党委、人大、政府、监察委、司法、社会有机互补的民族事务治理监督体系。党委发挥总揽统领作用，领导监督工作。孟德斯鸠认为：“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”人大作为国家最高权力机关，监督政府、司法、监察委贯彻落实民族法律法规，制定完善民族法律法规；监督政府及社会贯彻落实民族政策，并督促政府对其进一步完善和严格落实。监察委员会是与人大、政府、司法机构并行的监督机构，重点对民族事务治理过程中违法违规行为执纪问责。司法监督是监督的红线和底线，以法律诉讼的形式保护当事的人合法权益，规范政府权力运行，倒逼政府依法行政。社会是公权力自我监督之外的监督，政府要为社会主体创造发展空间，构建监督平台，完善网络民主议事机制，鼓励和引导社会依法理性有序监督。

最后，形塑民众法治意识。著名法学家伯尔曼说：“法律必须被信仰，否则形同虚设”。实施公民法治信仰工程，结合民族地区实际，分类分层开展法治宣传教育，尤其要对学生、城市流动人口、企业生产经营者等进行“滴灌式”教育，不断提高民众法治意识，形成全社会尊法学法守法用法的良好氛围。法律文化反映了人们对法律的性质、法律在社会生活中的地位和作用以及其他各种法律问题的价值评判，并表现在人们从事法律活动的思维方法和实际行为模式中。注重法治文化建设，逐步将法治隐含的精神浸润人心，使法治精神成为民众的法治意识、法治观念、法治性格，引导人们自觉信仰和实践法律。

四、结语

民族事务治理是坚持中国特色解决民族问题正确道路的关键环节，在全面推进民族事务治理现代化的进程中，国家及地方积极探索加强和创新民族事务治理路径，运用法治思维和法治方式处理民族事务的理念在理论研究与实践中已“落地生根”。中国是由多民族组成的国家，民族事务治理已是全域化、全局性工作，法治成为民族事务治理的重要方式和中国“社会团结”的有效机制，成为凝聚社会共识和“铸牢中华民族共同体意识”的重要保障。

本文从法治视域对民族事务治理的内涵、困境、路径进行了分析探讨。笔者认为，从理论上阐述依法治理民族事务内涵，厘清法治、治理与民族事务的关系是依法治理民族事务实践之前提；从实践上提升治理能力、创新治理方式、优化治理环境既是依法治理民族事务之保障，也有助益促进民族团结和中华民族共同体建设。

（本文转载自2019年第4期《北方民族大学学报（哲学社会科学报）》。作者彭谦系中央民族大学民族学与社会学学院教授，博士生导师；马雅琦系自治区民委（宗教局）政策法规处四级调研员，中央民族大学民族学与社会学学院博士生。）